【韓國食刻】 高中也開始免費!2018年的韓國學校午餐政策再向前一步
發佈日期:2019.01.02
學校午餐22
文|蕭佩均

前言

2017年6月,前首爾市城北區學校午餐支援中心長李璸琶應學校午餐22計畫邀請,來台灣參加「借鏡韓國:總統大選後談農民運動、學校午餐與合作經濟工作坊」,分享韓國學校午餐的發展脈絡與現況,讓我們對韓國學校午餐有了較為清晰的圖像。值此2018年歲末之際,《韓國食刻》專欄將帶您回顧2017年之前韓國的學校午餐草根運動,以及2018年的學校午餐政策發展。

2002年~2017年:友善環境免費午餐的草根運動倡議

韓國在2000年已全面供應從國小到高中的學校午餐。由於食物中毒事件頻傳,關心學校午餐議題的家長從2002起展開一連串公民草根運動,要求地方政府制定學校供餐條例,規範使用優良農產品改善供餐品質,並設置供餐支援中心。韓國政府在2006年大幅修改《學校給食法》,呼應公民運動的訴求,還將學校供餐直營原則及營養教師配置的規定納入,使學校供餐具備更完整的制度基礎。

2006年以後,學校供餐草根運動發展出友善環境免費供餐的倡議。雖然《學校給食法》第八條第三項規定「學校午餐之食材費由保護者負擔為原則。」,但是第九條第一項又補充「國家或地方自治團體得依第八條規定,補助保護者應負擔之經費的全部或部份。」,加上《憲法》第三十一條第三項提到「義務教育為無償」,這些法源均提供了學校午餐應由國家負擔的論述基礎。

2010年是韓國的地方選舉年,公民團體利用選前的時機,要求候選人承諾當選後實施學校午餐免費。由於有多名承諾推動免費午餐的候選人當選,使得2014年時,韓國已有近乎全數的國中小實施免費午餐。

<表一>是2017年國中小及高中的午餐總預算,其中家長分擔的比例占25.3%,這部份主要是因為高中尚未免費供餐。



<表二>則是各級學校的供餐人數,其中高中供餐學生人數佔全體比例為28.7%(高中人數:164.6萬/全體:574.2萬),比例與家長分擔的比例接近。



2018年學校午餐政策趨勢—推動免費高中午餐
 
2018年韓國學校午餐政策發展的主要關鍵,是文在寅於2017年競選總統時的承諾。文在寅承諾當選後,將把高中納入為義務教育,而在韓國學校午餐運動的論述裡,免費午餐即屬於義務教育的一環。再加上面對2018年6月的地方選舉壓力,使得世宗市、全羅北道、江原道等廣域自治團體(一級行政區)提早在2017年下半年率先宣布,自2018年起全面實施免費高中午餐

在2018年6月的地方選舉,文在寅所屬的共同民主黨贏得了17個廣域自治區中的14個市長/道知事席次(參見<表三>),這個結果大幅降低地方自治團體施加阻力的可能性。2018年10月2日,文在寅任命關注教育及學校午餐議題的國會議員俞銀惠為副總理兼教育部長。俞銀惠甫上任即宣布,自2019年入學的高中一年級開始實施義務教育,2020年擴大至高二,2021年起全面實施高中義務教育。

至此南韓的免費高中午餐政策可說箭在弦上,不得不發。2018年下半年,就有將近一半的廣域自治團體—包括蔚山市、光州市、大田市、京畿道、忠清北道、忠清南道、慶尚南道、濟州道等,宣布自2019年全面實施免費高中午餐;首爾與釜山則配合中央政策,宣布自2019年起每年增加一個年級實施,至2021年全面實施高中免費午餐(參見<表三>)。



不過,韓國至今仍有大邱市與慶尚北道兩個廣域自治團體,尚未全面實施國中小免費午餐,這兩個地區是自由韓國黨在2018年地方市長/道知事選舉中,唯二勝選的選區,教育監同樣是由具保守色彩的候選人當選。即便如此,這兩個地區終究無法違逆民意所向,先是宣布自2019年起全面實施國中免費午餐,接著再從2020年起每年增加一個年級實施,至2022年全面導入高中免費午餐。

免費高中午餐經費哪裡來?

依照上述規劃,韓國17個廣域自治團體最遲在2022年就會全數實施高中免費午餐。從2017年學校午餐預算規模的保護者負擔部份估算(請參照表一),在供應高中免費午餐後,韓國政府每年需要增加投入一兆五千億韓元經費(約台幣410億元)。韓國學校午餐經費問題,每年都是中央與地方之間拉鋸的焦點,而全面實施高中免費午餐的預算從何而來,必然也是受到注目的焦點。

《韓國食刻》專欄在「學校午餐預算戰爭之一波三折的江原道免費高中午餐」一文中曾經提到,目前韓國各級國中小免費午餐經費,均是由各地教育廳(直屬教育部)、廣域自治團體(市/道等一級行政區)、基礎自治團體(市/區/郡/邑等基層行政區)每年協議後決定分攤比例。

以往在午餐預算協議過程中,屢有因政治立場不同或財政考量,導致供餐政策搖擺或具有差別性,進而影響學生權益情事發生。忠清北道今年在協議2019年午餐經費時,教育廳與地方政府之間也一度僵持不下,迫使公民團體<忠北學校家長聯合會>向青瓦台連署提案請願,要求(1)免費午餐應由國家編列50%預算(2)修改《學校給食法》,擴大供應幼稚園與高等學校免費午餐。

關於《學校給食法》的修正案,在2016年時曾經有共同民主黨國會議員金慶洙(김경수)與正義黨國會議員魯會燦(노회찬)提案,不過金慶洙在2018年當選赴任慶尚南道知事,魯會燦議員也因故自殺身亡,修正案無疾而終。《學校給食法》的修正既已緩不濟急,高中午餐的經費開源,只能先從修改《地方教育財政交付金法》著手。(參見「天下有白吃的高中午餐? 2018年南韓三地方政府率先實施免費高中午餐」)

「地方教育財政交付金」是韓國地方教育廳的主要財政來源,依照《地方教育財政交付金法》規定,交付金總金額是從國內稅提撥20.27%。今年12月8日南韓國會已經通過《地方教育財政交付金法》修正案,將提撥率從20.27%提高到20.46%,增加了0.19%的幅度。

由於國內稅收增加,2019年的地方教育財政交付金計算結果為55兆2488億韓元,和2018年的49兆5579億韓元相比,實際增加的總金額為5兆6909億韓元(約台幣1559億元),這個數字遠遠超過高中免費午餐所增加的預算,若要挹注免費高中午餐預算綽綽有餘。

教育部召開「地方教育財政戰略會議」,協商預算配置

不過預算問題並不能這樣加減。文在寅政府的最終目標是推動高中義務教育,除了免費午餐之外,韓國政府還需要編列高中註冊費、學費、校服等各項預算。此外在面對高齡化、少子化、四次產業革命等挑戰時,教育政策也需要因應調整,在幼兒保育或老人學習、學校硬體升級等各方面新增投入預算。

為了靈活運用龐大的地方教育經費,避免有顧此失彼的現象,教育部長俞銀惠11月21日召開「地方教育財政戰略會議」,由教育部與各廣域自治團體直選產生的教育監及相關學者進行會談,了解教育現場的實際情形,並討論具體的財政方案。韓國中央政府與市/道地方政府首長,每年都會舉行財政會議,但是針對教育預算討論的財政戰略會議,今年卻是有始以來第一次。

地方教育廳與地方政府經常在幼兒保育及免費午餐預算上有一番拉鋸。2018年中央與地方推動免費高中午餐的意志明確,加上稅收增加及法令的修正,預算大餅也已經做大,接下來面對的就是預算分配的問題。教育部與市/道教育監的財政會議機制,正是處理預算分配扞格的解方。

2018年的韓國學校午餐,已經發展到免費高中午餐。展望未來,關於幼兒園的免費供餐以及高中免費供餐的食材品質提升,還有各地時有所聞的廚工料理師勞動權爭議,將是下一階段韓國學校午餐政策所要面對的課題。