【韓國食刻】天下有白吃的高中午餐? 2018年南韓三地方政府率先實施免費高中午餐
發佈日期:2017.12.08
學校午餐22
文|蕭佩均、首圖再製|張鐙云

在中秋節連假結束後的第一天,南韓的江原道宣布,明年起轄內高中將全面實施免費學校午餐。中秋連假前好事多磨的免費高中午餐議題,終於有了結論,江原道也正式成為南韓第一個宣布實施免費高中午餐的廣域行政區(即一級行政區)。

10月10日當天,江原道知事崔文洵(최문순)、教育監閔丙熹(민병희)、道議會議長金東日(김동일)、市長暨郡守協議會會長崔明熙(최명희)共同發表「高等學校免費午餐擴大協議文」,內容包括2018年起將在高中全年級擴大推動友善環境學校午餐,食材費分擔比例為道政府負擔40%、市/郡負擔40%、教育廳負擔20%。
 
中秋過後這一波地方免費學校午餐政策,可說是來勢洶洶。除江原道外,隨著2018年預算編列及審查時間逼近,世宗市和全羅北道兩個廣域行政區也在11月陸續宣佈,2018年起將在轄內全面實施免費高中午餐。也就是說南韓17個廣域行政區當中,將有三個市/道的高中生可以在明年吃到免費學校午餐。
 
世宗市教育廳11月7日與世宗市政府共同進行簡報時宣布,世宗市將自2018年起全面擴大實施免費高中午餐,經費由世宗市政府與市教育廳協議各自負擔50%;全羅北道則是在11月27日由道政府簡報發表確定2018年開始實施,並與基層市/郡協議,原本尚未實施的都市區高中,將由道政府負擔15%的免費高中午餐經費。
 
【韓國食刻】在《南韓免費學校午餐的地域差異》一文中曾探討過南韓推動國小、國中免費午餐的地域性差異,以及在《學校午餐預算戰爭之一波三折的江原道免費高中午餐》一文中探討推動免費高中午餐所面臨的經費問題。因此令人不禁想問,當這三個市/道率先實施後,南韓免費午餐政策的地域性差異會產生什麼樣的變化?而這些地方政府在財政上,又是否能夠因應免費高中午餐所增加的支出?
 
三行政區學校午餐 免費比例超過8成

10月25日南韓國會議員俞銀惠(共同民主黨籍)在教育文化體育觀光委員會質詢時,曾公開一份依教育部數據所整理的質詢資料,內容包括有2017年各市/道的國小、國中、高中學生總人數,以及獲得免費午餐補助的學生人數和占比。這份資料明顯呈現出地方政府在2017年實施免費午餐比例上的差異,其中實施比例最高的是世宗市的88.4%,最低的是大邱市的55.3%,兩者比例相差高達33.1%。
 
免費午餐學生數:包含低數入戶子女+一般學生(依2017.4.5.各教育廳提出標準)
原始資料:教育部,俞銀惠議員辦公室重製
 
在17個廣域行政區中,2017年免費午餐實施比例超過80%的行政區共有5個,而預計明年實施免費高中午餐的世宗市(88.4%)、全羅北道(82.6%)、江原道(81.6%),全都是實施比例原本就超過80%的行政區,這三個行政區在2018年即可達到從國小到高中100%免費午餐的實施比例。
 
其實世宗市在2012年7月正式設立時,就已經全面實施國中、小免費午餐,2015年再擴大實施邑、面行政區的高中免費午餐,所以僅有洞行政區的高中尚未實施。而江原道和全羅北道同樣除了國小、國中外,原本就有針對農漁業區的高中或低收入戶學生進行補助。因此這三個地區來說,推動免費高中午餐相對容易一步到位。
註1:南韓行政區劃份有17個一級行政區,稱為「廣域自治團體」(包含特別市、特別自治市、廣域市、廣域道、特別自治道),以下的二級行政區則稱為「基礎自治團體」(包含自治市、郡、自治區)。基礎自治團體以下又分為面、邑、洞;再分為里、統以及最基層的班。「面」相當於台灣的鄉,「邑」相當於台灣的鎮,「洞」相當於台灣的市區街道,「里」相當於台灣的村。


免費午餐地域差異大 大邱市、慶尚北道連國小都未全面實施

補助免費午餐實施比例最低的三個市/道,則包括了大邱市(55.3%)、慶尚北道(57%)、蔚山市(58.5%)。這三個市/道的補助比例遠低於全國平均補助比例74.1%,大邱市及慶尚北道甚至連國小階段都尚未全面實施。大邱市目前僅對國小4到6年級生補助免費午餐,1到3年級的補助對象僅限低收入戶;慶尚北道補助對象以農業區國小為主。
 
上述三個實施比例明顯偏低的地區,大邱市已經決定從2018年起全面實施國小免費午餐,蔚山市也計劃自2018年起全面實施國中免費午餐。至於慶尚北道教育廳則在10月23日對國會教育文化體育觀光委員會進行報告時,明確表示如果國中、小全面實施免費午餐,將需增加500億韓元(約台幣13.6億元)預算,財政上會有困難,所以不考慮跟進。
 
此外,有一些廣域行政區或基層自治團體也計劃在明年擴大實施補助範圍。像屬於廣域行政區的大田市及慶尚南道,就計劃明年起實施免費國中午餐。雖然慶尚北道不考慮擴大實施,但道內10個基層自治市當中,有7個市打算自行編列預算,補助轄區內的國小午餐
註2:慶尚南道下設有行政區10市13郡。10市包括浦項市、龜尾市、慶山市、慶州市、安東市、金泉市、榮州市、尚州市、永川市、聞慶市。目前僅有龜尾市、尚州市、聞慶市尚未宣布明年全面實施免費國小午餐。

展望2018年南韓地方政府的免費學校午餐政策,雖然會繼續存在地域性差異,且行政區之間的差距會更加擴大,但在全國整體的實施比例上,將較2017年的74.1%大幅提高許多。

免費午餐擴及高中 經費分配越嚴峻
 
隨著實施範圍擴大,地方教育廳與地方政府在財政上也面臨愈來愈嚴峻的挑戰。以世宗市來說,世宗市教育廳預估2018年的學校午餐總支出為429億元(約台幣11.6億元),將由市政府及教育廳各自負擔一半。教育監崔教振就坦承預算不足,不過他表示學校午餐的經費會優先分配
 
崔教振的說法遭到教育界人士批評,因為地方教育廳的經費中,人事費及設備費幾乎各佔一半,其它業務項目能分配到的極少,如果沒有配套就「優先分配」給學校午餐,有可能因此排擠到其它業務的預算。
 
此外,世宗市仍在增設學校,免費午餐的支出預計到2021年將會增加為兩倍。世宗市議會相關人士認為,免費午餐雖是立意良好的教育福利政策,但是在缺乏配套情況下,有可能只是為了明年地方選舉拉攏選民的策略,所以議會將仔細審查把關。
 
至於全羅北道在全面實施高中免費午餐後,預估整體學校午餐支出為2080億元(約新台幣56.2億元)。以往國中、小及農業區高中午餐是由道教育廳負擔50%,道政府及市/郡各負擔25%,都市區高中的經費則分別由教育廳及家長各負擔50%。
 
這次全羅北道全面實施高中免費午餐,主要影響的是都市區高中,特別是全州、群山、益山、南原、金堤等五個市,實施之後新增支出為143.5億元(約台幣3.8億元)。原本道政府宣布分攤比例為道政府15%、市/郡35%,對此全州市反彈認為市的財政窘困,要求道政府比照原本各負擔25%的比例,目前仍在協調中。
 
江原道在全面實施免費高中午餐後,食材費會增加605億元(約新台幣16.35億元),預計由道教育廳負擔121億元,道政府與市/郡政府各負擔242億元。道教育廳另外再負擔人事費及營運費共819億元,所以江原道明年整體學校午餐支出為1424億元(約38.5億元)。江原道的財政問題主要出在教育廳的學校午餐支出過大,相對排擠其它教育支出的可能性也較高。
 
由於文在寅在國政100大課題中,將「高中義務教育」列為國家負擔保育與教育的策略內容,憲法第31條又規定「義務教育為免費教育」,所以免費高中午餐成為無可避免的趨勢。然而目前學校午餐經費並未得到中央政府補助,而是由地方教育廳、廣域地方政府、基層地方政府三方共同協議分攤,持續膨脹的學校午餐經費便造成地方教育預算的排擠效應,以及地方教育廳與地方政府內部間的分攤爭議。

專家:過度執著「免費」 反容易忽略更重要問題
 
財政上所存在隱憂,會不會讓地方政府的高中免費午餐政策打退堂鼓?針對這個問題,我們線上訪問地域基金會的食物政策研究專家,該專家認為免費高中午餐政策雖然會造成地方政府一時的財政負擔,不過文在寅上台後,原本由地方政府負擔的幼兒保育津貼已經改由國庫編列,所以各地方教育廳在財政上的壓力會稍微紓解。加上2018年預計修憲,擴大地方政府的財政權,而這幾年國中、小的執行情況並無大問題,所以整體情況是樂觀的。
 
不過該位專家也表示,免費學校午餐政策得到國民普遍的支持,但是大家過度執著於「免費」,使得其它問題容易遭到忽略,像食材採購方式等,其實是更重要的問題。此外中央政府對學校午餐政策袖手旁觀,讓地方政府自己看著辦,也是一個問題。
 
目前南韓國會正在審查2018年預算,教育部已經確定編列2兆875億元(約台幣564億元)的幼兒保育津貼。如果依照往年的幼兒津貼支出,江原道教育廳可省下至少706億元經費,世宗市為81億元,全羅北道為716億元,所以這三個廣域行政區的全面免費高中午餐政策,施行上問題應該不大。
 
同樣省下幼兒津貼支出,但其地方政府卻沒有跟進擴大實施免費午餐的理由是什麼?專家透露,學校午餐政策的動向,教育監或道知事/市長的立場和意志還是具有關鍵的影響。如果針對2014年地方選舉,道知事/市長及教育監當選人黨籍和立場做比較,確實顯示某種程度的吻合。
 
這次宣布擴大實施免費高中午餐的市/道,道知事/市長均屬於當時主張改革的新政治民主聯合,教育監立場傾向則為進步(註:南韓教育監選舉人未標示黨籍,僅標示進步或保守);相反地在免費學校午餐實施比例較低的大邱市、蔚山市、慶尚北道,道知事/市長當選者均為當時執政的新世界黨,教育監的立場則為保守傾向。
 
 
綜合上述,可以預測南韓民間要求免費學校午餐政策擴大的呼聲會愈來愈高,地方政府的實施比例也會逐步提高,而地方政府在財政上的負擔,也不致成為實施的阻力。不過明年的選舉結果及修憲方向,將可能影響地方政府對學校午餐政策的立場;還有中央政府是否能落實高中義務教育,也會影響整體教育資源的分配,這些都是值得持續觀察的重點。
資料來源:
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